ProInversión: la reforma pendiente que ya no puede esperar

Los pobres resultados en la adjudicación de proyectos deja al descubierto las debilidades de ProInversión. La agencia estatal demanda más que normas y lineamientos: se requiere gobernanza, una institución más focalizada y flexibilidad para atraer talento.

Los resultados de ProInversión en la promoción de las Asociaciones Público Privadas (APP) —este año solo adjudicó dos: PTAR Titicaca y tres proyectos de electricidad— revelan las continuas dificultades que enfrenta: desempeña funciones que no corresponden a su core, no está blindado a injerencias políticas y actores sin criterios alineados, y no logra retener talento, en un contexto post Lava Jato. Si no supera estas falencias, la agencia estatal seguirá condenada a “sincerar” constantemente su cartera de proyectos, postergando el cierre de la brecha de infraestructura en el país.

Desde el 2015, es notoria la caída en el monto adjudicado vía APP. “Hemos pasado de adjudicar US$9,970 millones en el 2014, a cerca de US$560 millones el año pasado”, advierte Eduardo Escobal, consultor internacional en APP y gerente de desarrollo de concesiones de Cosapi.

EL QUE MUCHO ABARCA…

ProInversión nació en el 2002 como una entidad encargada de liderar la promoción de la inversión privada en el país. Sin embargo, en el camino asumió funciones que hicieron que se aleje de su rol principal: la entidad emite informes que forman parte de la aprobación del régimen de devolución anticipada de IGV y de los convenios de estabilidad jurídica. Además, es un punto de contacto con la OCDE. “Nosotros propusimos que se saque [esas funciones] de ProInversión”, sostuvo Alberto Ñecco, quien dejó la dirección ejecutiva de la entidad en octubre, tras dos años en el cargo.

Para descongestionar y focalizar ProInversión, el economista Álvaro Quijandría —quien lideró la primera etapa de la reforma de la agencia estatal, desde noviembre del 2016 hasta septiembre del 2017— propone que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) se encargue de los temas relacionados a la devolución anticipada de IGV y los contratos de estabilidad.

RETENER TALENTO: EL RETO PERPETUO 

Las funciones adicionales de la agencia estatal también se traducen en la cantidad de personal administrativo. “Son alrededor de 200 personas entre CAS y planilla, y una parte importante ve temas que no son del core“, explica Ñecco. “Se requiere un equipo enfocado en transaccionar, otro en supervisar y definir los lineamientos legales y financieros, y otro que actúe como un PMO”, agrega.

Así, delegar funciones al MEF no sería suficiente si la entidad no cuenta con la flexibilidad para atraer y retener talento. “El personal que está dentro es muy valioso, pero lamentablemente no han tenido movilidad, no tienen la capacidad de ascender, de tener algún tipo de aumento. Todo está muy fijo, y una institución como está necesita tener más agilidad para poder atraer y retener talento”, señala el exdirector ejecutivo.

Además, ProInversión necesita replantear su organigrama institucional, con puestos estratégicos redefinidos, y evaluar el desempeño del personal en función a metas. “En ProInversión quedan muy pocos directores de proyectos que tengan realmente el expertise que se requiere”, consideró Héctor René Rodríguez, catedrático especializado en APP de la Universidad del Pacífico y exdirector ejecutivo de ProInversión, quien trabajó durante 12 años en la agencia estatal.

Otro aspecto a mejorar es el liderazgo de ProInversión, según los especialistas consultados. “Hay falta de liderazgo y gerencia interna en la entidad y el Estado”, consideró Javier Illescas, exdirector ejecutivo de ProInversión. “Ha perdido liderazgo en las estructuraciones de las APP, cada vez su rol se ha concentrado más de promover el tema comercial en los proyectos”, consideró Escobal. Esta función, según las fuentes, debería recaer en PromPerú. Además, los constantes cambios normativos relacionados al sistema de APP —tres en los últimos cinco años— tampoco contribuyen a acelerar la promoción de la inversión privado.

Desde el MEF también se indicó que un margen de mejora es la capacidad de ProInversión para contratar asesores integrales, que vean tanto la fase de estructuración como de transacción. Por ejemplo, actualmente la Corporación Financiera Internacional (IFC), entidad del Banco Mundial, asesora a la agencia estatal en el proyecto obras de cabecera con especialistas multidisciplinarios. En el pasado, indicó un alto ejecutivo del MEF, no se tenía siempre estudios completos porque se veía ambas fases de forma distinta. “No se necesita un banco de inversión, sino un asesor integral”, remarcó.

EL FACTOR POLÍTICO

Los ministerios son un eje central en el proceso de promoción de la inversión, ya que deben evaluar qué proyectos se realizarán bajo qué modalidad y realizar los estudios técnicos preliminares. Sin embargo, existe al menos dos factores que terminan influyendo en el avance de los proyectos: la capacidad técnica de los ministerios y el criterio político, que puede primar al determinar prioridades. “Si preguntas en el mercado cuál es la calidad de los expedientes técnicos de los sectores te van a decir que es una calamidad”, anotó Rodríguez. Ello genera ineficacias y costos, ya que se requiere de más tiempo para identificar y subsanar las fallas en los estudios técnicos. “Se va encontrando fallas en los estudios de factibilidad elaborados por los dueños de los proyectos [los ministerios]. Estos tienen que ser corregidos, lo que genera retrasos y dificultades”, explicó Quijandría. Los cambios políticos también pasan factura, ya sea porque hay un periodo de aprendizaje del nuevo titular, o porque éste decide realizar cambios en el proyecto cuando ya está en estructuración.

En ocasiones se promueve proyectos que tienen dificultad de salir, en un contexto en que el consejo directivo de ProInversión —órgano que además de definir qué proyectos serán promocionados, puede aprobar cambios sustanciales en las bases y los contratos— está conformado solo por ministros.  “Por ejemplo, tenemos el tramo 4 de la Longitudinal de la Sierra. Un proyecto supuestamente maduro que hasta hoy no sale del MTC. Otro proyecto supuestamente maduro es el Ferrocarril Huancayo-Huancavelica, donde el MEF empezó a incorporar temas como pago por disponibilidad. El proyecto tenía problemas al haber configurado en el presupuesto US$500,000 para señalética, cuando la realidad te decían que eran US$20 millones”, manifiesta Rodríguez.

Si bien se intentó atraer directores independientes para que prime el criterio técnico en el consejo directivo, el tiempo que tardaban en encontrarlos hizo que el gobierno dejará la propuesta de lado. “Fue muy difícil encontrar directores que estuviesen en el sector privado y no tuviera algún tipo de conflicto de interés. Eventualmente se pudieron encontrar tres pero se demoraron un año, entonces se definió que esto no estaba caminando, por lo que se optó por los ministros”, dijo Ñecco.

Una fuente de MEF expresó el interés de convertir ProInversión en una “agencia de transacción boutique” hacia el bicentenario. Para que la meta del gobierno se cumpla y no se vuelva a postergar, será necesario que todos los actores involucrados definan prioridades conjuntas.