Nuevo intento de reformar Proinversión: un camino lejos del MEF y la Contraloría

La sobrerregulación desde la Contraloría y la dependencia del MEF pueden jugar en contra de los esfuerzos de ProInversión por reformarse una vez más.

El próximo regreso de Proinversión a su actividad core —estructuración y promoción de las Asociaciones Público Privadas (APP) y proyectos en activos—, como parte de su fortalecimiento organizacional, no garantiza una mayor agilidad en la adjudicación de proyectos. Según especialistas consultados, las continuas observaciones de Contraloría, la constante intervención de los ministerios que encargan los proyectos y la dependencia de la Dirección General de Promoción Privada del MEF serían las principales barreras de la agencia estatal.

La caída en el monto adjudicado vía APP es significativa. De más de US$19,900 millones en proyectos adjudicados entre el 2010 y 2014, se pasó a cerca de US$3,000 millones entre el 2015 y el 2019. Este escenario ha llevado a Proinversión a evaluar la permanencia de funciones adicionales que acogió en los últimos años —Obras por Impuestos, devolución anticipada del IGV y firma de convenios de estabilidad tributaria—. Pero desligarse de ellas no agilizaría necesariamente la adjudicación de proyectos. “El trámite de devolución de IGV podría derivarse a Sunat, y Obras por Impuestos podría traspasarse a otra entidad, pero eso no redundará automáticamente en una mayor eficiencia de Proinversión, ya que las ineficiencias en formulación, estructuración y transacción de APP persistirán”, sostuvo Milagros Maraví, socia del estudio Rubio Leguía Normand. “[Son funciones anexas] que no abstraen ni al director ejecutivo ni a toda una entidad. Para Obras por Impuestos solo se requiere un equipo que asesore un esquema, que lo lleva a la práctica un gobierno subnacional con un privado; la devolución es casi automática […] si se quedan o no estas funciones no harán diferencia”, coincidió José Illescas, exdirector ejecutivo de la agencia estatal.

Contraloría: más allá de sus límites

Para José Luis Bonifaz, jefe del departamento académico de economía de la Universidad del Pacífico (UP), “la parálisis principal de Proinversión en los últimos años es el temor a Contraloría”. Si bien el Decreto Legislativo 1362 —que regula la promoción de la inversión privada vía APP— la autoriza únicamente a evaluar aspectos que comprometan el crédito o la capacidad financiera del Estado, la Contraloría “emite opinión sobre aspectos que no le competen, al igual que los sectores [ministerios]”, manifestó Héctor René Rodríguez, gerente comercial de Ferrovial y exdirector ejecutivo de Proinversión.

En el caso de la Línea 2 del Metro de Lima, la Contraloría involucró a funcionarios en presuntas irregularidades relacionadas a estudios técnicos, recordó Bonifaz.

En efecto, a mediados de 2016, Contraloría cuestionó los criterios técnicos empleados para la aprobación del referido proyecto, alegando que redundaría en sobrecostos para el Estado. Cerca de dos años después, el Tribunal Superior de Responsabilidades Administrativas (TSRA) ratificó la inhabilitación de la función pública a 12 funcionarios y exfuncionarios públicos hasta por cuatro años. Con ello, se inhabilitó a Rodríguez por dos años; a Illescas, por un año.

El marco regulatorio —precisó Bonifaz— autoriza a la Contraloría a evaluar el sustento económico de los proyectos de Proinversión, pero ésta emite opinión sobre la totalidad de los contratos, y eso redunda en la demora de las adjudicaciones. “La sobrerregulación le ha quitado independencia […] Basta ver los informes de PTAR Titicaca, la Línea 2, etc.”, aseveró Rodríguez. Para Carlos Salazar, director de área de Financiación de Infraestructura y Proyectos de PwC, Contraloría debe tener un ámbito de acción claro, y aquellos otros aspectos sobre los que hoy emite opinión podrían ser auditados incluso por un tercero especializado.

Fuentes de la Contraloría consultadas por esta revista descartaron que el organismo verifique de manera permanente el cumplimiento de todas las obligaciones contractuales de las APP. Así, señalaron que lo hacen de “manera selectiva y periódica”. Las fuentes refirieron, asimismo, que “no es correcto hablar de injerencia”, ya que la normativa habilita la participación de la Contraloría en aspectos que comprometen la capacidad financiera del Estado. “Contraloría se pronuncia en aquellos casos en que advierte el incumplimiento de las obligaciones previstas en los contratos de concesión y/o de las normas que regulan tales contratos, lo que puede generar un retraso en los proyectos y sobrecostos”, manifestaron.

Más lejos del MEF

Para Eduardo Escobal, consultor internacional en APP y docente de Esan, el menor liderazgo de Proinversión se origina en el cambio normativo del 2015 a través del DL 1224, el marco de promoción de la inversión privada mediante APP y proyectos en activos, con el que el MEF asumió un mayor liderazgo en el Sistema Nacional de Promoción a la Inversión Privada. “El liderazgo ya no lo tenía Proinversión, además [la ley] se concentró en el estudio de los proyectos, más que en la ejecución”, acotó Escobal. Así, el DL 1362 arrastraría aquellos fallos. “Es la misma ley con ciertas mejoras, pero con el mismo concepto”, ratificó. De acuerdo a Salazar, pese a que el cambio de marco legal perseguía el buen propósito de mejorar las prácticas en la estructuración de proyectos, no solo se le quitó libertad a Proinversión, quedando supeditado al MEF, también dejó de tener apoyo en el entorno en que se desarrollan los proyectos de infraestructura.

Así, la reorganización per se no será una solución definitiva. “Ya hubo varios intentos [de reorganización]. Va a depender más de la decisión política de fortalecer Proinversión, que hoy es vista como ventanilla del MEF”, aseveró Ana Sofía Reyna, counsel de infraestructura del Estudio Echecopar. “La Dirección General de Promoción a la Inversión Privada se creó para controlar a Proinversión y ahora estamos más lentos. Se trata de voluntad política, ausencia de intrusión y tecnocracia”, coincidió Illescas.

Para los especialistas, también es necesario definir en qué procesos específicos intervendrá el MEF y evitar así duplicidad de funciones. “Todos los pasos principales del proceso requieren su aprobación […] Hoy vemos al MEF desde el inicio del procedimiento hasta la aprobación final del contrato”, comentó Reyna. Similar postura mostró Bonifaz, quien indica que Proinversión solo podrá obtener una mayor autonomía en la medida en que el MEF le permita tomar las decisiones centrales. “Proinversión debe coordinar con los sectores, con Contraloría, pero no tiene respaldo político para ponerse de acuerdo […] no decide sin consultar a la Dirección del MEF”, aclaró. Otro aspecto clave, en opinión de Rodríguez, es replantear el funcionamiento de los comités especiales de Proinversión para que recobren su capacidad de gestores de proyectos.

Otro obstáculo para que Proinversión pueda volver a promover proyectos de forma efectiva serían los lineamientos para la estandarización de los contratos de concesión. “Es una rigidez que juega en contra, porque cuando quieres salirte del lineamiento debes sustentarlo con un informe y se vuelve muy burocrático. Uno de estos exige, por ejemplo, contar con los predios necesarios para ejecutar el proyecto, pero no se puede arrancar una línea de Metro con todos los terrenos saneados, es imposible”, anotó Bonifaz. Si bien los lineamientos se establecieron para reducir el número de ‘adendas’ a raíz del escándalo Lava Jato, en la práctica se precisan modificaciones y/o ajustes. Además, no todas las cláusulas son aplicables, de acuerdo a Salazar. “Tenemos un esquema teórico que no funciona bien y ata a los inversionistas”, sostuvo. Aunque los lineamientos ofrecen predictibilidad sobre el tipo de contrato, estos deberían apoyarse en un modelo APP, que aún no ha sido definido. “Se ha hecho en el orden equivocado […] Tenemos lineamientos y normas que se apoyan en prácticas internacionales, pero quienes ejecutan nunca fueron consultados, no han visto casos prácticos reales de cómo aplicar esas normas, pero deben tomar decisiones. Si, además, en consecuencia, cometen un error, Contraloría los penaliza fuertemente. Es el cóctel perfecto de lo que no debemos hacer”, concluyó.

*Con respecto a la inhabilitación de varios funcionarios, Héctor René Rodríguez inició un proceso contencioso administrativo, que se encuentra aún pendiente de resolución por parte del Poder Judicial. 

Fuente : Semana Economica