Alberto Ñecco: “No es saludable un ProInversión capturado por los ministerios”

ENTREVISTA. El exdirector ejecutivo de ProInversión, Alberto Ñecco, responde los cuestionamientos sobre el reducido número de proyectos adjudicados y señala algunas medidas para que la agencia gane peso dentro del aparato estatal.

Con un semblante sereno nos recibe Alberto Ñecco, quien asumió la dirección ejecutiva de ProInversión durante cerca de dos años, hasta su salida el mes pasado. Ya fuera de la agencia estatal, el ejecutivo responde a las voces críticas que han surgido por incapacidad de adjudicar proyectos este año y la constante reducción de la cartera, y ensaya una respuesta sobre hacia dónde debería caminar la entidad.

¿Por qué ProInversión ha reducido su número de adjudicaciones?

Los proyectos que saca ProInversión demoran entre dos a tres años en madurar. Lo que vemos hoy día debería ser el resultado de los encargos recibidos entre el 2016 y 2017. A raíz de Lava Jato, la coyuntura política —yo asumí la dirección ejecutiva en el 2017 y en los dos años me tocó trabajar con dos presidentes de la República, cinco ministros de Economía, cuatro premiers—, los ministerios dejaron de encargar proyectos. Hubo mucha sequía, disminuyó la actividad de identificación y priorización de proyectos. Ése fue el primero de los problemas.

Cada cambio de titular en un ministerio, cada cambio de equipo, afectaba la capacidad que tienen los proyectos de salir porque son nuevas gestiones que toman conocimiento del proyecto, que de alguna manera lo revisan, o a veces también cambian el norte [del proyecto] o sus prioridades. En su momento propusimos que si el ministerio quiere cambiar el proyecto en plena estructuración, que venga y lo sustente.

Otro aspecto es que a raíz de los cambios de la ley [DL 1362, que regula la promoción de la inversión privada mediante APP y proyectos en activos], se elevaron las exigencias al Estado para sacar adelante los proyectos. Ahora ProInversión debe tener un cronograma de liberación de tierras, así se evita problemas como los de la Línea 2 del Metro de Lima; ya no hay ‘adenda’ de bancabilidad, lo que hace que ahora están viniendo postores con propuestas que saben que no van a poder modificar en tres años. Creo que eso fue un aprendizaje, un corte. Nos tocó a nosotros gestionar ese aterrizaje forzoso y yo lo he hecho con mucho orgullo.

¿Cómo fortalecer la institucionalidad para que un cambio ministerial no retrase la inversión? 

Una vez el presidente me comentó algo: “hay que evitar el complejo de Adán”. Pasa mucho que llega un ministro y decide revisar los proyectos, evaluar su estructura o alcance. Por ejemplo, el proyecto de masificación del gas natural estaba bastante avanzado, pero se solicitó que se incluyera localidades, lo que hizo que se hiciera estudio de demanda adicionales, se volviera a calcular el capex. Hay ministros que se toman un tiempo para entender el proyecto, o tienen otras prioridades, lo que hace que le resten atención a los proyectos. Frente a eso, creo que la figura del PMO [oficina de gestión de proyecto] en los ministerios es potente. El Ministerio de Transporte y Comunicaciones (MTC) ya empezó. Un equipo que tenga las capacidades y autorizaciones para sacar adelante un APP haría que exista una memoria institucional que trascienda a los ministros y se tenga proyectos de calidad.

¿Qué tanto prima el criterio técnico en un Consejo Directivo conformado por titulares de cartera?

Es un buen punto. Para el Estado peruano no es saludable un ProInversión que esté capturado por el MEF, o por los ministerios. Desde fines del gobierno de Ollanta Humala ha habido cambios normativos que tenían mucho el espíritu de jalar a ProInversión más adentro del MEF. Pero no puedes ser juez y parte. Si vas a hacer las reglas del sistema, como lo hace el MEF, no puedes ser el que evalúe si esas reglas funcionan o no. ProInversión necesita tener la autonomía e independencia para en algún momento voltear y decir: he ido al mercado con lo que tú has planteado y no funciona; entonces, pensemos en otra solución.

¿En qué aspecto de la estructuración participa el MEF?

El MEF —entidad encargada de dar los lineamientos generales para el esquema de APP— ha definido que tenemos que ir caminando, de manera preferencial, hacia el mecanismos de pago por disponibilidad, y ya no de pago por avance de obra. Pero ¿cómo se implementa eso? Eso ya es tarea de ProInversión porque el mercado debe saber que sí hay un análisis. Habrá componentes que sí tendrán ese tipo de pago, pero otros que no.

¿Qué funciones dependen exclusivamente de ProInversión?

Nosotros solos no somos nada, pero eso está bien porque al final del día quien se va a quedar con el contrato es el ministerio. Del cliente depende si te dice no, o lo quiero hacer de otra manera. Nuestro foco y prioridad fue siempre el servicio al ciudadano. Durante estos dos años se trabajó en un contrato estándar que se iba a publicar antes de fin de año, a través del cual toda la población, los inversionistas van a saber cuál es la posición del Estado.

Lamentablemente mi diagnóstico final es que muchas de las deficiencias del sector público acaban desembocando en ProInversión, y ProInversión acaba volviéndose el baldecito donde acaban cayendo toda esa falta de gestión, de eficiencia, de institucionalidad. Creo que ProInversión no debería depender de un ministerio, sino directamente de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), como lo hacen las entidades reguladoras. A ProInversión le toca coordinar y muchas veces empujar a muchos ministerios a la vez, que no tengas ni la autoridad ni el nivel necesario te pone en una posición desventajosa.

¿Con las funciones que tienen considera que ProInversión está enfocado en su core?

No. En el tiempo ProInversión ha ido teniendo funciones que nosotros propusimos que se saque de ProInversión, como ver los contratos de estabilidad jurídica, el régimen anticipado de devolución IGV, ser punto de contacto con la OCDE, son varias cosas. El equipo que ve APP está enfocado en eso, lo único que ve adicional es ‘adenda’, pero sí tiene un personal administrativo para ver todo lo demás. Son alrededor de 200 personas entre CAS y planilla, y una parte importante ve esos temas que no son necesariamente el core de APP.

A nivel de equipo humano, ¿qué tanta capacidad técnica existe tanto en ProInversión como en los ministerios?

Depende de cada ministerio. Hay algunos que han demostrado mucho más agilidad porque están más acostumbrados a trabajar con estos proyectos, pero hay otros que toman el proyecto como si fuera obra pública.

Del lado de ProInversión hay todavía una reestructuración pendiente: se requiere un equipo enfocado en transaccionar, otro en supervisar y definir los lineamientos legales y financieros, y otro que actúe como un PMO. Asimismo, ProInversión necesita un régimen laboral que creo yo no existe en el Estado. Se requiere que haya una verdadera evaluación de desempeño y en base a eso se pueda realizar los ajustes necesarios. El personal que está dentro es muy valioso, pero lamentablemente no han tenido movilidad, no tienen la capacidad de ascender, de tener algún tipo de aumento. Todo está muy fijo, y una institución como está necesita tener más agilidad para poder atraer y retener talento. En algún tiempo el ministro Carlos Oliva comentaba que una solución podría haber sido transitar hasta el Servir.

¿Qué aspectos se podrían reforzar para ganar agilidad?

Toda la etapa de formulación en general. Dentro de las sugerencias normativas que hicimos al MEF le dijimos que no tiene mucho sentido que una APP pase por el mismo curso de formulación de una obra pública cuando ya sabes que va a ser una APP. La [obra] autofinanciada tiene su versión abreviada de formulación que está más enfocada en el servicio, pero en el caso de las APP cofinanciada, pese a que la ley te permite que estén exentas del Invierte.pe, en el interior del MEF hay mucha resistencia. Por ejemplo, en el caso de PTAR Titicaca se identificó las seis plantas, hubo un diseño referencial del Estado, se costeó todo y eso demoró de tres a cuatro años. Lo más probable es que nunca se construyan las plantas como se diseñó en ese estudio de formulación. En el camino de estructuración los montos se van corrigiendo porque vamos haciendo estudios más finos, entonces ¿para qué desperdiciar tres años en un Invierte.pe que analiza 25 cosas de las cuales solo necesitas cinco? Hay resistencia porque es una innovación bastante significativa.